來源：沈建光

導 ?語

6月17日，美國參議院通過了《穩(wěn)定幣法案》，這是美國首次通過的加密資產(chǎn)立法，標志著全球加密貨幣市場迎來了監(jiān)管新紀元。該法案明確穩(wěn)定幣作為支付工具的法律地位，并對其發(fā)行、儲備要求以及監(jiān)管框架作出了細致規(guī)定，為穩(wěn)定幣市場的合法化和透明度提升奠定了基礎。

6月18日，中國人民銀行行長潘功勝在陸家嘴論壇中也提到了國際貨幣體系向多極化發(fā)展，并強調區(qū)塊鏈和分布式賬本等新興技術在跨境支付領域的重要作用。因此，現(xiàn)在或許是新一輪全球貨幣競爭的關鍵節(jié)點，發(fā)展離岸人民幣穩(wěn)定幣顯得尤為關鍵，不僅不會影響中國內地的貨幣政策調控和跨境資本管理，還能夠增強人民幣在國際市場的競爭力，為我們在全球數(shù)字貨幣領域爭取更多的話語權和市場份額。

文|沈建光、王若菡

首發(fā)于《第一財經(jīng)》（6月19日），轉載請注明出處

? ? 6月17日，美國參議院在兩黨紛爭的背景下罕見地壓倒多數(shù)通過了《指導與建立美國穩(wěn)定幣的國家創(chuàng)新法案》（下稱《穩(wěn)定幣法案》），這是參議院首次通過的加密資產(chǎn)立法，意義重大。該法案明確提出“支付穩(wěn)定幣”是數(shù)字資產(chǎn)，發(fā)行目的是用于支付或結算，不是證券或者商品；明確只有“獲準支付穩(wěn)定幣發(fā)行商”以及特定“外國支付穩(wěn)定幣發(fā)行商”才能在美國運營，后者需注冊于擁有被美國認可監(jiān)管框架的國家。同時，法案限制了科技巨頭如亞馬遜等公司發(fā)行穩(wěn)定幣，但沒有禁止；穩(wěn)定幣發(fā)行商必須按不低于1:1的比例持有美元現(xiàn)鈔、美國國債等儲備資產(chǎn)，并每月發(fā)布由注冊會計師審計的儲備證明，確保透明度。

? ? 美國參議院通過《穩(wěn)定幣法案》意義重大，標志著加密貨幣領域迎來重要的監(jiān)管突破，這是全球穩(wěn)定幣市場發(fā)展的重要里程碑。該法案不僅為美國加密資產(chǎn)提供了更清晰的監(jiān)管框架，也為全球穩(wěn)定幣政策發(fā)展帶來了深遠影響和啟示。6月18日，中國人民銀行行長潘功勝在2025年陸家嘴論壇中發(fā)表演講，在談到國際貨幣體系時，提到“如何弱化對單一主權貨幣的過度依賴和負面影響，形成少數(shù)強勢主權貨幣的良性競爭和激勵約束機制”；在談到新興技術在跨境支付領域加速應用時，強調“區(qū)塊鏈和分布式賬本等新興技術推動央行數(shù)字貨幣、穩(wěn)定幣蓬勃發(fā)展，實現(xiàn)了‘支付即結算’，從底層重塑傳統(tǒng)支付體系，大幅縮短跨境支付鏈條”。因為發(fā)哪個幣種的穩(wěn)定幣將加強掛鉤貨幣在國際貨幣市場的地位，中國如果不發(fā)展離岸人民幣穩(wěn)定幣將不利于人民幣國際化，所以應該考慮鼓勵在香港發(fā)行離岸人民幣穩(wěn)定幣。

美國參議院通過《穩(wěn)定幣法案》的四大意義

一是標志著美國穩(wěn)定幣監(jiān)管政策從“模棱兩可”轉向“支持創(chuàng)新發(fā)展”的主線，加密貨幣市場空間進一步打開。

? ? 今年年初，特朗普在行政命令《加強美國在數(shù)字金融技術領域領導地位》中，明確了新一屆政府加密貨幣和穩(wěn)定幣監(jiān)管政策的整體基調是支持負責任發(fā)展——“數(shù)字資產(chǎn)行業(yè)在美國創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展以及國際領導地位中發(fā)揮著至關重要的作用。因此，本屆政府的政策是支持數(shù)字資產(chǎn)、區(qū)塊鏈技術和相關技術在所有經(jīng)濟領域負責任地增長和使用”?！斗€(wěn)定幣法案》旨在創(chuàng)建“一個安全且有利于增長的監(jiān)管框架，釋放創(chuàng)新潛力”，并進一步推進特朗普的承諾，將美國打造為“加密貨幣的世界之都”。

? ? 相比之下，盡管歐盟2024年就通過《加密資產(chǎn)市場監(jiān)管法案》（穩(wěn)定幣《MiCA法案》），在穩(wěn)定幣的功能定位、發(fā)行機構的準入、發(fā)行人的經(jīng)營監(jiān)管上遵循了相同的監(jiān)管框架，但在本外幣穩(wěn)定幣的使用范圍、儲備資金的投向結構、非法金融活動的防控模式這三個核心問題上，比美國的規(guī)定嚴厲得多。例如，歐盟穩(wěn)定幣法案規(guī)定，只有歐元穩(wěn)定幣可以用于日常商品和服務支付，同時當資產(chǎn)參考代幣（ART）在單一貨幣區(qū)域的日交易量超過100萬筆或交易額達到2億歐元時，該ART的發(fā)行必須停止。盡管《MiCA法案》早于2024年12月30日生效，但其監(jiān)管的加強對加密資產(chǎn)在歐洲的發(fā)展帶來了一定的阻礙，穩(wěn)定幣發(fā)行并不積極，歐元穩(wěn)定幣的量也不大。此外，監(jiān)管力度加強，使世界最大虛擬資產(chǎn)交易所幣安宣布在歐盟下架世界最大穩(wěn)定幣USDT，原因是USDT在儲備披露和合規(guī)方面未能滿足歐盟監(jiān)管機構的要求。

? ? 二是美國政策轉向對全球產(chǎn)生了極大的帶動效應，各個主要國家加快推進穩(wěn)定幣和加密貨幣監(jiān)管立法。

? ? 盡管2018年以來馬耳他、阿聯(lián)酋、新加坡、歐盟、中國香港等國家和地區(qū)已經(jīng)制定發(fā)布穩(wěn)定幣、加密貨幣相關的監(jiān)管法規(guī)，但2025年以來美國對穩(wěn)定幣、加密資產(chǎn)的政策轉變產(chǎn)生了極大的帶動效應，激活了其他國家的監(jiān)管立法意向。近期英國、澳大利亞、日本、韓國、土耳其、阿根廷、尼日利亞、開曼群島、巴拿馬等國家紛紛發(fā)布或宣布推進穩(wěn)定幣、加密貨幣的監(jiān)管法案。

? ? 根據(jù)Cointelegraph披露的RIVER統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年以來全球有47個國家放寬或簡化了加密貨幣監(jiān)管，只有4個國家收緊了監(jiān)管，或完全禁止了加密貨幣交易和挖礦活動。同時，2019年以來日本、中國香港、阿聯(lián)酋迪拜、美國等國家和地區(qū)積極探索通過監(jiān)管沙盒測試穩(wěn)定幣和代幣化的發(fā)行交易，更好地平衡風險防范與創(chuàng)新發(fā)展。

? ? 各國對于穩(wěn)定幣的政策考慮，已不是要不要發(fā)展的問題，而是怎么發(fā)展的問題；各國對于穩(wěn)定幣的監(jiān)管框架比較相同，不同的是對防范風險和支持創(chuàng)新的平衡度有所差異。

? ? 三是穩(wěn)定幣的快速增長與應用擴展推動了Web3.0的提速，成為連接虛擬資產(chǎn)與現(xiàn)實世界的重要橋梁。

? ? 穩(wěn)定幣打通了加密資產(chǎn)與傳統(tǒng)金融體系的聯(lián)系，其開放性、支持可控匿名、可以直接點對點交易、天然具有跨境屬性，使其市場規(guī)模、用戶數(shù)量、交易數(shù)量不斷增長的同時，也從加密交易向現(xiàn)實交易支付拓展，其應用場景日益多樣化，成為了新興市場國家規(guī)避本幣波動風險的重要選擇，在跨境貿(mào)易支付中的優(yōu)勢日益凸顯，與傳統(tǒng)金融體系加速融合。

? ? 穩(wěn)定幣用戶數(shù)量與交易數(shù)量持續(xù)快速增長。截至2025年6月18日，全球穩(wěn)定幣市值已經(jīng)超過2600億美元，其中美元穩(wěn)定幣占比在95%以上。2024年，穩(wěn)定幣的交易規(guī)模超過了Visa與萬事達卡的交易總額。截至2025年5月，過去12個月的穩(wěn)定幣鏈上交易規(guī)模超過了7.2萬億美元，交易數(shù)量達到了15億筆。

? ? 在穩(wěn)定幣為底層支付的基礎設施支持下，去中心化金融（DeFi）迎來快速發(fā)展。由于加密貨幣的波動性非常大，穩(wěn)定幣如USDT和USDC等成為DeFi金融體系的核心。2024 年，隨著市場行情看漲、用戶活躍度增加、投資者興趣增強，總鎖定價值(TVL)從543億美元飆升至1193億美元，年增長119.7%，DeFi平均每月去重用戶數(shù)量從500萬躍升至2080萬。

? ? 四是《穩(wěn)定幣法案》的通過可能改變前兩大穩(wěn)定幣的市場地位。

? ? Tether發(fā)行的USDT是全球市場份額最大的穩(wěn)定幣，目前其市場規(guī)模已超過1550億美元。但當前Tether模式可能難以滿足《穩(wěn)定幣法案》的監(jiān)管要求，并且在資金流轉和透明度方面飽受爭議。據(jù)其最新季度儲備報告，USDT僅有約80%由現(xiàn)金及現(xiàn)金等價物支持，未達到《穩(wěn)定幣法案》的100%要求。同時，其審計機構BDO Italia不符合美國上市公司會計監(jiān)督委員會的標準，這將阻礙其合規(guī)進程。

? ? 此外， Tether公司總部原位于英屬維京群島，并于今年1月遷至薩爾瓦多，長期不受美國證券交易委員會（SEC）或商品期貨交易委員會（CFTC）的直接監(jiān)管。《穩(wěn)定幣法案》為外國穩(wěn)定幣發(fā)行商進入美國市場提供了路徑，但合規(guī)程序較復雜。若Tether等公司擬持續(xù)向美國用戶發(fā)行穩(wěn)定幣，需滿足以下條件：首先要接受經(jīng)美國認可的外國監(jiān)管機構監(jiān)督，其監(jiān)管標準需與美國相當；其次可能需要在美國貨幣監(jiān)理署（OCC）注冊并接受監(jiān)管；最后還要在美國境內金融機構持有足額儲備金，以確保能償付美國客戶的贖回需求。Tether可能面臨兩種選擇：調整業(yè)務模式以滿足美國新規(guī)，或退出美國市場專注海外業(yè)務。

? ? 而第二大穩(wěn)定幣發(fā)行機構Circle已經(jīng)適應《穩(wěn)定幣法案》的框架，也更加符合美國“既要實現(xiàn)美元穩(wěn)定幣主導，也要實現(xiàn)美國發(fā)行人主導”的戰(zhàn)略意圖。Circle發(fā)行的USDC等穩(wěn)定幣規(guī)模超過600億美元，其儲備資產(chǎn)中持有的美國國債超過555億美元（包括美國國債回購協(xié)議），占比超過92%。USDC每月接受獨立會計公司對其儲備進行審查和報告，并且受到銀行監(jiān)管機構的監(jiān)管，這為用戶提供了更高的信任度和安全性。因Circle總部在美國，前期為在美國發(fā)行穩(wěn)定幣USDC，既申請注冊了FinCEN的MSB牌照，也持有了多個州的MTL牌照，符合美國現(xiàn)行的金融監(jiān)管制度。

《穩(wěn)定幣法案》通過的四點啟示

? ? 盡管《穩(wěn)定幣法案》還需要經(jīng)過美國眾議院的審議，一些條款還可能會進一步修改，但考慮法案的主體內容與眾議院提出的穩(wěn)定幣法案具有較大的一致性，美國支持“穩(wěn)定幣合規(guī)創(chuàng)新發(fā)展”的政策主線不會輕易改變，利用美元穩(wěn)定幣支持強化美元在國際貨幣體系中的意圖較為明顯，筆者認為有四點啟示值得關注。

? ? 一是美國在加密資產(chǎn)監(jiān)管方面“先創(chuàng)新發(fā)展，再控制風險”的模式值得借鑒。這種模式的核心在于，在鼓勵加密資產(chǎn)創(chuàng)新發(fā)展的同時，逐步建立和完善相應的監(jiān)管框架。美國新一屆政府的加密貨幣政策框架已經(jīng)回到“支持創(chuàng)新發(fā)展”的主線，美國《穩(wěn)定幣法案》作為美國推動穩(wěn)定幣監(jiān)管的工具，通過建立如牌照制度、儲備資產(chǎn)要求、反洗錢等全面框架，在促進金融創(chuàng)新的同時，平衡保護消費者、強化貨幣主權及維護金融穩(wěn)定的政策目標。

? ? 二是可以通過細化監(jiān)管框架，明確加密資產(chǎn)的分類和屬性，為有益的創(chuàng)新與發(fā)展提供政策支持。2024年5月，美國眾議院通過了《21世紀金融創(chuàng)新與技術法案》，該法案將加密貨幣/數(shù)字資產(chǎn)分為受限制的數(shù)字資產(chǎn)、數(shù)字商品和許可的支付穩(wěn)定幣三大類，給出了劃分標準；同時，明確三類數(shù)字資產(chǎn)的注冊和監(jiān)管部門分別是證券交易委員會、商品期貨交易委員會、聯(lián)邦或州銀行/支付監(jiān)管機構分級監(jiān)管體制；此外，要求證券交易委員會和商品期貨交易委員會聯(lián)合發(fā)布數(shù)字資產(chǎn)和數(shù)字商品的監(jiān)管規(guī)則，避免重復監(jiān)管。

? ? 三是加密資產(chǎn)的快速發(fā)展勢頭不可逆轉，有望大幅提升金融服務效率并推動普惠金融。自2023年下半年以來，加密資產(chǎn)市場逐步恢復增長，擺脫了加密貨幣交易平臺FTX崩盤的影響，全球總市值已達3.3萬億美元。比特幣市值為2.1萬億美元，占比超過60%；穩(wěn)定幣市值超過2500億美元，占比7%~8%。近五年來，代幣化資產(chǎn)規(guī)模持續(xù)增長，2025年3月，全球規(guī)模接近200億美元，增長超過100%。穩(wěn)定幣與加密貨幣在提升金融效率、降低成本、促進普惠金融方面逐漸獲得認可，且與傳統(tǒng)金融體系的融合趨勢日益明顯。隨著區(qū)塊鏈技術的進步與各國監(jiān)管框架的完善，這一融合趨勢將加速，最終對全球金融和經(jīng)濟格局產(chǎn)生深遠影響。

? ? 四是現(xiàn)在或許是新一輪全球貨幣競爭的關鍵節(jié)點，可能決定未來全球貨幣體系的主導權。穩(wěn)定幣的實踐本質上是將數(shù)字資產(chǎn)與法定貨幣掛鉤，以確保其價值的穩(wěn)定性，從而成為虛擬資產(chǎn)和現(xiàn)有金融體系交易的橋梁。在這一過程中，誰發(fā)行穩(wěn)定幣以及與哪種貨幣掛鉤，直接決定了該貨幣帶來的影響和優(yōu)勢。因此，如果我們不積極參與穩(wěn)定幣的發(fā)展，特別是離岸人民幣穩(wěn)定幣的推出，實際上是自動放棄Web3.0時代的國際貨幣競爭。

? ? 中國香港是離岸人民幣交易中心，近年來離岸人民幣數(shù)量不斷增長，總體規(guī)模在1萬億元左右，在中國香港發(fā)行離岸人民幣穩(wěn)定幣具有較好的市場基礎。同時，中國香港已經(jīng)發(fā)布《穩(wěn)定幣條例》，建立了比較完善的穩(wěn)定幣與加密資產(chǎn)監(jiān)管框架，為離岸人民幣穩(wěn)定幣的發(fā)行交易提供了制度保障。離岸人民幣穩(wěn)定幣的推出，不僅不會影響中國內地的貨幣政策調控和跨境資本管理，還能夠增強人民幣在國際市場的競爭力，同時為我們在全球數(shù)字貨幣領域爭取更多的話語權和市場份額。

沈建光系京東集團首席經(jīng)濟學家

王若菡系京東集團研究員

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